Guia completo da Improbidade Administrativa

Neste guia você vai entender todos os conceitos importantes da improbidade administrativa, além de encontrar respostas para as perguntas mais importante sobre o tema!

A Improbidade Administrativa ganhou os holofotes após as profundas mudanças causadas pela Lei nº 14.230/2021, conhecida como a nova Lei de Improbidade Administrativa, sobretudo pela possibilidade de retroatividade da Lei de Improbidade Administrativa, conforme entendimento do Tema 1199 do STF.

Por isso, o conteúdo deste guia está atualizado conforme as novas normas estabelecidas. Leia abaixo!

O que é Improbidade Administrativa?

A palavra improbidade deriva do latim improbitate, que significa falta de honestidade, falta de respeito e não adequação aos padrões éticos e morais. Essa conceituação é necessária, pois a Lei de Improbidade Administrativa não foi feita para punir o administrador inábil ou despreparado, e sim o que age com desonestidade.

É o que entende a jurisprudência:

ADMINISTRATIVO  -  RESPONSABILIDADE  DE  PREFEITO  - CONTRATAÇÃO DE PESSOAL SEM CONCURSO PÚBLICO - AUSÊNCIA DE PREJUÍZO.
Não  havendo  enriquecimento  ilícito  e  nem  prejuízo  ao  erário municipal,  mas  inabilidade  do  administrador,  não  cabem  as  punições previstas na Lei 8.429/92. A lei alcança o administrador desonesto, não o inábil. Recurso  improvido  (REsp.  213.994/MG,  Rel.  Min.  GARCIA
VIEIRA, DJU 27.9.1999)

A mídia frequentemente costuma usar o termo ‘corrupção’ ao tratar de casos de Improbidade Administrativa.

Isso acontece pois a Lei de Improbidade Administrativa tem como função principal sancionar o administrador desonesto, que age de má-fé.

Por isso, a jurisprudência costuma afirmar que toda improbidade é um ato ilegal, mas nem todo ato ilegal é improbidade, vez que a improbidade seria a ilegalidade qualificada pela má-fé.

O que pode ser considerado Improbidade Administrativa?

Sabemos que a Lei de Improbidade Administrativa busca sancionar o administrador desonesto e/ou corrupto. Por isso, um ato de improbidade administrativa não pode se confundir com um ato de irresponsabilidade, inabilidade ou inaptidão ou até mesmo uma simples ilegalidade.

Para que um ato seja considerado ímprobo, é essencial que a ação seja de má-fé, que haja o elemento subjetivo do dolo específico. Se esse ato estiver previsto nos artigos 9, 10 e 11 da Lei n.º 8.429/1992, será considerado ato de improbidade administrativa.

Qual a diferença entre crime de responsabilidade e improbidade administrativa?

Os crimes de responsabilidade são uma série de condutas ilícitas que podem ser cometidas por determinados agentes públicos: as autoridades máximas do Estado: o Presidente da República, os Ministros de Estado, os Governadores e seus Secretários, os Ministros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral da República e até mesmo Prefeitos.

A matéria está contida na Lei nº 1.079/1950 e no Decreto-Lei nº 201/1967, e seu conceito existe para proteger a Administração Pública do exercício irresponsável de seus administradores. No caso, todos os agentes públicos que podem responder por crime de responsabilidade também podem responder por improbidade administrativa, com exceção do Presidente da República. Ou seja, o único agente público – que é todo aquele que exerce uma função pública – que não comete ato de improbidade é o Presidente; todos os demais podem cometer. A única ressalva é que se o agente vier a responder por crime de responsabilidade e por improbidade administrativa, as sanções devem ser compensadas, sob pena de bis in idem.

Quais são os tipos de improbidade administrativa?

Como sabemos, qualquer ato previsto nos artigos 9º, 10, 10-A e 11 da Lei n.º 8.429/1992 é caracterizado como um ato de improbidade administrativa. Esses artigos descrevem os tipos de improbidade.

O que é enriquecimento ilícito?

O enriquecimento ilícito é o ato de auferir, de forma dolosa, qualquer vantagem patrimonial indevida em razão do exercício do cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade em determinadas entidades, conforme artigo 9º da Lei de Improbidade Administrativa.

São exemplos do enriquecimento ilícito:

• receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;
• perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° da LIA por preço superior ao valor de mercado;
• perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;
• utilizar, em obra ou serviço particular, qualquer bem móvel, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades referidas no art. 1º da LIA, bem como o trabalho de servidores, de empregados ou de terceiros contratados por essas entidades;  
• receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
• receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre qualquer dado técnico que envolva obras públicas ou qualquer outro serviço ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades referidas no art. 1º da LIA;
• adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, de cargo, de emprego ou de função pública, e em razão deles, bens de qualquer natureza, decorrentes dos atos descritos no caput deste artigo, cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público, assegurada a demonstração pelo agente da licitude da origem dessa evolução; 
• aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;
• perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;
• receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;
• incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° da LIA;
• usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° da LIA.

O enriquecimento ilícito é entendido como a obtenção de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades da Administração Pública, independentemente de dano ao erário. Ademais, como ato de improbidade, o enriquecimento ilícito exige a atuação dolosa do agente público, além da comprovação da situação ilícita, nas hipóteses previstas em lei.

O que é dano ao erário?

O dano ao erário ou prejuízo ao erário, hipótese prevista no artigo 10 da Lei de Improbidade Administrativa, proíbe a ação ou omissão dolosa que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de bens ou haveres na organização do Estado.

Ato que gerar o dano ao erário precisa ser praticado de má-fé, além da comprovação do dano, através da perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades públicas previstas no artigo 1º:

§ 5º Os atos de improbidade violam a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções e a integridade do patrimônio público e social dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como da administração direta e indireta, no âmbito da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.        (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 6º Estão sujeitos às sanções desta Lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade privada que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de entes públicos ou governamentais, previstos no § 5º deste artigo.        (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
§ 7º Independentemente de integrar a administração indireta, estão sujeitos às sanções desta Lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade privada para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra no seu patrimônio ou receita atual, limitado o ressarcimento de prejuízos, nesse caso, à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça - STJ é clara no sentido de que o artigo 10 exige a prova de que o dano aconteceu, tendo em vista que é o cerne do ato:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. IMPUTAÇÃO DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. (I) DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL NÃO DEMONSTRADO. SÚMULA 83 DO STJ. (II) OS AGENTES POLÍTICOS PODEM SER PROCESSADOS POR SEUS ATOS ALEGADAMENTE ÍMPROBOS (LEI 8.429 /92). ENTENDIMENTO FIRMADO PELA CORTE ESPECIAL DO STJ (RCL 2.790/SC, REL. MIN. TEORI ALBINO ZAVASCKI, DJE 4.3.2010). (III) É VEDADO A ESTE TRIBUNAL MANIFESTAR-SE SOBRE MATÉRIA CONSTITUCIONAL, SOB PENA DE USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO STF. (IV) IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IMPUTAÇÃO CALCADA NO ART. 10 DA LEI 8.429/92. INDISPENSÁVEL A COMPROVAÇÃO DO EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. PRECEDENTES STJ. 1. A Corte Especial do STJ, no julgamento da Rcl 2.790/SC , pacificou o entendimento de que os agentes políticos podem ser processados por seus atos pela Lei de Improbidade Administrativa (8.429/92). 2. Este colendo Superior Tribunal de Justiça já decidiu, reiteradamente, que nos atos de improbidade administrativa descritos no art. 10 da Lei 8.429 /92, é indispensável a demonstração de efetivo dano ao erário. Precedentes: REsp 1.233.502/MG, Rel. Min. CESAR ASFOR ROCHA, DJe 23.08.2012; REsp 1.206.741, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, DJe 23.05.2012. 3. In casu, o voto condutor do acórdão recorrido consignou expressamente a inexistência de dano ao erário, razão pela qual se conclui pela atipicidade da conduta. 4. Agravo Regimental desprovido. (STJ. 1ª Turma. AgRg no REsp n.º 1129636/RO. Relator: Min. Napoleão Nunes Maia Filho, j. 25.06.2013, DJe 02.08.2013). (grifo nosso)

Vale salientar que, ao aplicar sanção referente a essa hipótese, o ressarcimento ao erário é indispensável. Desse modo, em qualquer ato onde for comprovado o prejuízo ao erário, os cofres públicos devem ser ressarcidos.

O que é violação de princípios da Administração Pública?

A ação ou omissão dolosa que atentar contra os princípios da administração pública, violando os deveres da honestidade, da imparcialidade e da legalidade é considerado improbidade administrativamente, nos termos do artigo 9º da Lei de Improbidade Administrativa, sendo caracterizado especificamente por uma das seguintes condutas:

• revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado;       
• negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;     
• frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;       
• deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades;
• revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço;
• descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.    
• nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;      
• praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.

Para conceituar ainda mais o ato de improbidade administrativa por violação dos princípios, destacamos os parágrafos do artigo 11 da referida lei:

§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.
§ 2º Aplica-se o disposto no § 1º deste artigo a quaisquer atos de improbidade administrativa tipificados nesta Lei e em leis especiais e a quaisquer outros tipos especiais de improbidade administrativa instituídos por lei.   
§ 3º O enquadramento de conduta funcional na categoria de que trata este artigo pressupõe a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, com a indicação das normas constitucionais, legais ou infralegais violadas.        
§ 4º Os atos de improbidade de que trata este artigo exigem lesividade relevante ao bem jurídico tutelado para serem passíveis de sancionamento e independem do reconhecimento da produção de danos ao erário e de enriquecimento ilícito dos agentes públicos.      
§ 5º Não se configurará improbidade a mera nomeação ou indicação política por parte dos detentores de mandatos eletivos, sendo necessária a aferição de dolo com finalidade ilícita por parte do agente.       

Com a Lei n.º 14.230/2021 esse tipo deixa de funcionar como uma regra geral. Isso porque, antes dessa lei, o tipo de improbidade previsto no art. 11 servia como forma de abarcar atos desonestos e de má-fé que não estejam relacionados às hipóteses previstas nos artigos 9 e 10. Contudo, em razão de ser uma norma muito aberta, o legislador buscou reduzir a insegurança jurídica e passou a considerar como improbidade apenas as exatas hipóteses previstas em seus incisos; salvo contrário não há mais improbidade.  

O § 3º é incisivo ao dispor que o enquadramento da conduta do agente neste tipo só se dará com a demonstração objetiva da prática de ilegalidade no exercício da função pública, pois, como sabemos, é indispensável a comprovação da intenção dolosa, da desonestidade e da má-fé do agente público para que reste configurado o ato ímprobo. Ademais, salienta-se que o dano ao erário e o enriquecimento ilícito são dispensáveis nas hipóteses previstas no artigo 11.

Quem pode responder a uma ação de Improbidade Administrativa?

Podem responder uma ação de improbidade administrativa:

• qualquer agente público que exerça, de maneira transitória ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas ao longo do artigo 1º da Lei de Improbidade Administrativa (artigo 2º da Lei nº. 8.429/1992); e
• o particular que induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade (artigo 3º da Lei nº. 8.429/1992).

É importante mencionar que o agente público é todo aquele que exerce uma função pública, que vai responder pelos atos praticados durante o exercício dessa função e naquilo que for relacionado a ela.

Assim, podemos concluir que os agentes públicos e os particulares, que incorram dolosamente no ato ímprobo, podem responder por Improbidade Administrativa, nos termos estabelecidos pelos artigos 2º e 3º da Lei nº. 8.429/1992.

Destaque-se que o herdeiro possui responsabilidade na ação de improbidade administrativa, com obrigação de repração até o limite do valor da herança ou do patrimônio transferido.

O particular pode cometer improbidade sem a participação de um agente público?

De acordo com o artigo 3º, caput, da Lei 8.429/1992,  o particular pode responder por improbidade administrativa quando induzir ou concorrer dolosamente, de má-fé, a um ato de improbidade administrativa, bem como quando se beneficia do ato ímprobo praticado. Tal artigo gera dúvidas quanto a possibilidade de um particular cometer a improbidade sozinho, isto é, sem a participação de um agente público. Entretanto, a ausência de um agente público no ato particular descaracteriza a situação ímproba, de modo que o particular responderia poderia responder de outra forma, mas não por improbidade administrativa. Assim, os particulares apenas podem responder na Ação de Improbidade juntamente com os agentes públicos; nunca de forma isolada.

Quais são os tipos de pena da improbidade administrativa?

A Constituição Federal define, no seu artigo 37, § 4º, as sanções para os atos de improbidade administrativa, remetendo para a lei a sua regulamentação.

As penas da improbidade administrativa são:

• suspensão dos direitos políticos;
• perda da função pública;
• indisponibilidade dos bens; e
• ressarcimento ao erário e multa civil.

É importante destacar ainda que a responsabilização pela ação de improbidade administrativa não impede eventual responsabilização da ação penal, se for o caso.

Improbidade administrativa é crime?

Improbidade administrativa não é crime.

O ato ímprobo não gera consequências penais, ou seja, não levará o administrador à cadeia, pois suas consequências serão no âmbito civil. Entretanto, pelo mesmo fato, o agente público e o terceiro podem responder ainda tanto na esfera administrativa quanto penal.

Quais os crimes contra a Administração Pública?

Ao contrário da Improbidade Administrativa, os atos considerados crimes contra a Administração Pública estão dispostos no Código Penal, dos artigos 312 até o 359, e como crimes que são, geram consequências penais para os que praticarem, tal como a restrição de liberdade.
É comum achar que apenas a corrupção é crime contra a Administração Pública, porém existem diversos outros, como o tráfico de influência, o descaminho, a prevaricação e a violação de sigilo.

Improbidade administrativa e a inelegibilidade

Uma das consequências possíveis ao administrador que incorre nos atos ímprobos de enriquecimento ilícito e dano ao erário é a suspensão dos direitos políticos por até 14 (quatorze) anos.  Mas atenção! Com a nova Lei de Improbidade Administrativa, o artigo 11 não acarreta mais as sanções de perda da função do cargo público e suspensão dos direitos políticos! Sigamos:

O artigo 1, inciso I, “L”, da Lei Complementar 64/90 (Lei da Ficha Limpa)  dispõe que serão inelegíveis aqueles que preencherem os seguintes requisitos, cumulativamente: (I) condenados à suspensão dos direitos políticos por ato doloso de improbidade administrativa; (II) decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado; (III) a base da condenação seja um ato que importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito.

O art. 20 da Lei de Improbidade dispõe que a sanção de suspensão dos direitos políticos apenas será efetivada com o trânsito em julgado da sentença condenatória. Contudo, para efeitos de contagem do prazo da sanção de suspensão dos direitos políticos, computar-se-á retroativamente o intervalo de tempo entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado da sentença condenatória (art. 12, § 10). Isso porque, desde a decisão do órgão colegiado o réu já tem os seus direitos políticos suspensos em razão da Lei da Ficha Limpa, de modo que a não contagem desse período poderia configurar o bis in idem.

Dessa maneira, a norma em questão tem como objetivo proteger a moralidade e a probidade administrativa para o exercício do mandato, considerando a vida pregressa do candidato e sua legitimidade ao assumir função pública.

A prescrição na Improbidade Administrativa

A nova Lei de Improbidade Administrativa trouxe diversas mudanças à Lei 8.429/92, mas talvez a mais significativa tenha sido a respeito da prescrição Improbidade Administrativa. Vejamos:

Segundo o artigo 23 da Lei 8.429/92, já alterado pela Lei nº. 14.230/21 (a “nova” lei de Improbidade Administrativa), prevê que o prazo prescricional dos atos de improbidade é de 8 (oito) anos, contados a partir da data de ocorrência do fato, ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.

Além disso, a lei dispõe, no § 5º do mesmo artigo, que, interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção por 4 (quatro) anos.

As hipóteses que interrompem os prazos de prescrição são:

• ajuizamento da ação de improbidade administrativa;
• publicação da sentença condenatória;       
• publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência;       
• publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência;       
• publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência.

Após a interrupção do prazo, ele recomeça a correr por 4 (quatro) anos até a nova interrupção. Superado esse prazo, há a incidência da prescrição intercorrente.

Por quê procurar um advogado especialista em improbidade administrativa?

Com as recentes alterações na Lei de Improbidade Administrativa, a ação de um Advogado Especialista em Improbidade Administrativa se torna ainda mais importante, considerando as extensas mudanças e o conteúdo complexo do tema. Além disso, é comum que atos desatentos ou praticados sem a existência de má-fé sejam considerados como ímprobos, o que vai na contramão do conteúdo da lei e pode acarretar em sanções graves, como a perda do cargo ou a suspensão dos direitos políticos e a perda de seus bens.    

Por isso, é importante contar com um advogado especialista que oriente e auxilie-o durante a sua defesa.