A prescrição na ação de Improbidade Administrativa

A prescrição na Improbidade Administrativa é um tema de grande relevância, especialmente após as alterações trazidas pela “nova” Lei de Improbidade Administrativa – LIA, que tem a contagem da prescrição como uma das principais mudanças.

Por essa razão, neste artigo você entenderá como funciona a prescrição na Improbidade Administrativa e o que mudou com as novas alterações.

O que é prescrição?

Quando algum direito ou dever jurídico é violado, surge para o estado a pretensão de puni-lo e para a vítima, de ser reparada por essa ofensa sofrida. Entretanto, essa pretensão não é eterna, de modo que a prescrição corresponde ao prazo correspondente em que, caso superado, perde-se o direito de acionar judicialmente. Ou seja, é a impossibilidade do ingresso judicialmente para tutelar um direito em razão do tempo.  

O instituto da prescrição existe no ordenamento jurídico brasileiro porque a inércia na atuação processual poderia causar incertezas e inseguranças jurídicas.

A prescrição também é utilizada nos casos de improbidade administrativa, a fim de garantir segurança e estabilidade jurídica a respeito de situações que ocorreram há muito tempo. Portanto, há um prazo determinado para o ingresso da ação de improbidade, com vistas a punir quem cometeu algum ato tipificado como ímprobo. 

Como era a prescrição na antiga Lei de Improbidade Administrativa?

O prazo de prescrição foi alterado de maneira considerável com a nova Lei de Improbidade Administrativa. Por isso, se torna importante entendermos como o instituto funcionava anteriormente. 

De acordo com a redação anterior do artigo 23 e incisos da Lei de Improbidade Administrativa, a pretensão punitiva do estado para atos de improbidade possuía um lapso temporal de 5 (cinco) anos, contados a partir de: 

(a) do primeiro dia após o término do vínculo, no caso de servidores com vínculo temporário, seja em razão de mandato, cargo em comissão ou função de confiança (inc. I);

(b) da data em que o fato se tornou conhecido, no caso de servidores com vínculo permanente (ocupante de cargo efetivo ou emprego público) (inc. II); ou 

(c) da data da apresentação, à Administração Pública, da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1º da Lei n.º 8.429/92 (inc. III).

O inciso I do artigo (acima no item a), estabelecia que o prazo prescricional de 5 (cinco) anos começava após o término do exercício do mandato, cargo em comissão ou de função de confiança, isto é, aplicava-se aos agentes que exercem vínculos temporários. 

Assim, se um prefeito cometia o ato de improbidade no primeiro ano do mandato, mas ao final do mandato ele era reeleito, apenas ao final desse segundo mandato – quando efetivamente ele não possuísse mais relação jurídica com a Administração Pública – é que se iniciaria a contagem do prazo prescricional.

Segundo o Informativo 546 do STJ, o prazo prescricional poderia ser interrompido com o ajuizamento da ação dentro do prazo de 5 anos, que seriam contados a partir do término da relação com a Administração Pública. 

Ainda nesse sentido, configurava-se também de 5 anos o prazo prescricional estabelecido, com início após o fim do mandato, para processar atos de improbidade cometidos por ocupantes de cargos em comissão ou de função de confiança, mesmo que a efetivação da citação do réu se desse após o prazo prescricional. 

O art. 23, inc. II, da Lei de Improbidade Administrativa delimitava que as ações de improbidade prescreviam no mesmo prazo previsto para faltas disciplinares puníveis com a demissão, contados da data do fato. Essa norma tinha como referência os servidores estatutários, cuja lei (Lei nº. 8.112/90, a Lei do Servidor Público Federal) estabelece 5 anos como prazo de prescrição em seu art. 142, inc. I.

Porém, o § 2º do mesmo artigo prevê que “os prazos de prescrição previstos na lei penal se aplicam às infrações disciplinares capituladas também como crime”. Ou seja, se o ato de improbidade administrativa configurasse um crime, o prazo prescricional era aquele definido pelo Código Penal. Vejamos:

Código Penal. Art. 109. A prescrição, antes de transitar em julgado a sentença final, salvo o disposto no § 1o do art. 110 deste Código, regula-se pelo máximo da pena privativa de liberdade cominada ao crime, verificando-se: (Redação dada pela Lei nº 12.234, de 2010). 
I – em vinte anos, se o máximo da pena é superior a doze; 
II – em dezesseis anos, se o máximo da pena é superior a oito anos e não excede a doze; 
III – em doze anos, se o máximo da pena é superior a quatro anos e não excede a oito; 
IV – em oito anos, se o máximo da pena é superior a dois anos e não excede a quatro; 
V – em quatro anos, se o máximo da pena é igual a um ano ou, sendo superior, não excede a dois; VI – em 3 (três) anos, se o máximo da pena é inferior a 1 (um) ano.

Por esta razão, o prazo tinha início na data em que o fato se tornou conhecido, e poderia chegar até 20 anos.

Como ficou a prescrição de acordo com a Nova Lei de Improbidade Administrativa?

A Lei nº 14.230/2021, conhecida como nova lei de Improbidade Administrativa, é responsável por diversas transformações importantes e a mudança nos prazos prescricionais é uma de suas alterações mais radicais, pois a nova lei revogou todas as disposições acima.

Na nova redação da lei, as disposições são as seguintes:

Art. 23. A ação para a aplicação das sanções previstas nesta Lei prescreve em 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência. 
(…) § 4º O prazo da prescrição referido no caput deste artigo interrompe-se: 
I – pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa; 
II – pela publicação da sentença condenatória; 
III – pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência; 
IV – pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência; 
V – pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência. § 5º Interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr do dia da interrupção, pela metade do prazo previsto no caput deste artigo.
(…)
§ 6º A suspensão e a interrupção da prescrição produzem efeitos relativamente a todos os que concorreram para a prática do ato de improbidade. 
§ 7º Nos atos de improbidade conexos que sejam objeto do mesmo processo, a suspensão e a interrupção relativas a qualquer deles estendem-se aos demais.

Nesse sentido, o prazo prescricional passou a ser de 8 anos, independentemente da situação do agente público ou da natureza jurídica do seu vínculo com a Administração Pública. E este prazo iniciar-se-á a partir do fato que justifica a ação de improbidade administrativa ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.

Para facilitar a visualização da dimensão das mudanças, vamos retomar o exemplo do prefeito citado anteriormente.

Na situação narrada no tópico anterior, o prazo para prescrever ao total acabaria sendo de 12 (doze) anos, dos quais 7 (sete) anos relativos ao período que o prefeito estava no cargo e 5 (cinco) anos de prazo prescricional, que se inicia apenas após o término do vínculo. Conforme a lei atual, este prazo passaria a ser de 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato.

De modo geral, existiam casos em que o prazo prescricional se estendia até 20 (vinte) anos, de modo que as mudanças provenientes da nova lei reduziram tal extensão.

Como funciona a prescrição intercorrente na Improbidade Administrativa?

A nova Lei n.º 14.230/21 acrescentou a figura da prescrição intercorrente na Improbidade Administrativa.

Esta modalidade de prescrição ocorre dentro do processo. Isto é, caso uma ação de improbidade administrativa demore mais que um determinado tempo – sem importar o porquê – haverá a incidência da prescrição intercorrente

Nesse sentido, a lei estabeleceu marcos interruptivos, os quais, se incidirem, ocasionarão o reinício do prazo prescricional, que logo irá recomeçar a correr da metade, no caso, 4 anos

De outra forma, segundo o artigo 23 da Lei 8.429/92, já nutrido pelas alterações provocadas pela Lei nº. 14.230/21 (a nova lei de Improbidade Administrativa), prevê que o prazo prescricional dos atos de improbidade é de 8 (oito) anos, contados a partir da data de ocorrência do fato, ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.

Além disso, a lei dispõe, no § 5º do mesmo artigo que, interrompida a prescrição, o prazo recomeça a correr a partir do dia seguinte ao término da interrupção, estendendo-se por 4 anos.

As hipóteses que interrompem os prazos de prescrição são: 

  • pelo ajuizamento da ação de improbidade administrativa;
  • pela publicação da sentença condenatória;        
  • pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça ou Tribunal Regional Federal que confirma sentença condenatória ou que reforma sentença de improcedência;        
  • pela publicação de decisão ou acórdão do Superior Tribunal de Justiça que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência;        
  • pela publicação de decisão ou acórdão do Supremo Tribunal Federal que confirma acórdão condenatório ou que reforma acórdão de improcedência

Como já mencionado, após essa interrupção, o prazo recomeça a correr por 4 anos até que ocorra nova interrupção.

Superado esse prazo, há a incidência da prescrição intercorrente.

A prescrição na improbidade administrativa de acordo com o Tema 1199 do STF

O julgamento do Tema 1199 do STF trouxe importantes inovações ao tema da Improbidade Administrativa, cujo assunto consta da definição sobre a retroatividade da Lei de Improbidade Administrativa, principalmente no que tange a necessidade que elemento subjetivo dolo esteja presente para que se configure ato de improbidade administrativa, inclusive no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa; e ainda a aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.

As teses adotadas no Tema 1199 do STF são:

  1. É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se – nos art. 9, 10 e 11 da LIA – a presença do elemento subjetivo – DOLO;
  1. A norma benéfica da lei 14.230/21 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é irretroativa, em virtude do art. 5, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
  1. A nova lei 14.230/21 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
  2. O novo regime prescricional previsto na lei 14.230/21 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Logo, vê-se a preocupação com a manutenção da garantia constitucional da coisa julgada, pregando a irretroatividade da prescrição, além  da obrigatoriedade da observância do elemento doloso em todas as situações elencadas nos artigos 9, 10 e 11 da lei 8.429/92, incluindo os processos anteriores a lei 14.230/21, desde que seu transitado em julgado ainda não tenha ocorrido.

Acerca do item 4 do Tema 1199 e em relação à prescrição geral, a tese da irretroatividade e aplicação a partir da publicação da lei apresenta diversas problemáticas que, por vezes, pode ser prejudicial ao réu; por outras, não.

No caso, o STF se limitou a afirmar que os prazos prescricionais são irretroativos e que a sua aplicação ocorre a partir da publicação da lei. Em relação à prescrição intercorrente, este entendimento fica bem claro. De certa forma, o primeiro marco temporal dos processos em curso, para a devida contagem, será o dia 25 de outubro de 2021 – data da publicação da lei, cuja vigência ocorreu desta.

Entretanto, quanto aos prazos da prescrição geral, a matéria ainda demandará maiores discussões. Isso porque não ficou claro do julgamento se a aplicação desse prazo obedecerá apenas os atos praticados a partir da publicação da lei ou se esta será o marco para a contagem do novo prazo prescricional de 8 anos.

Ou seja, o ato ímprobo cujo prazo prescricional já tenha decorrido 2, 3 ou 5 anos, quando da publicação da nova lei, o prazo da lei antes da alteração continua a viger? Se este prazo já estiver perto do seu final, devemos continuar a contabilizar o prazo prescricional por ele ou pelos 8 anos previstos pela alteração legislativa de 2021? Ou até mesmo quando ainda falta o lapso temporal acima de 8 anos, quanto tempo faltará para a prescrição após a publicação da Lei n.º 14.230/21?

Diante do exposto, nos casos de prescrição na ação de Improbidade Administrativa, é importante sempre obter a de um Advogado Especialista em Improbidade Administrativa, haja vista que o grau de minuciosidade das alterações e a delicadeza da ação demandarem uma expertise que proporcione o maior nível de segurança jurídica possível.

Qual é o prazo prescricional para a ação de ressarcimento ao erário?

O STF já decidiu, no julgamento do RE 852.475/SP, com repercussão geral reconhecida, que são imprescritíveis, nos termos do art. 37, § 5º da Constituição Federal, apenas as ações de reparação de danos causados por atos dolosos de improbidade administrativa.

Outras ações de reparação civil de danos ao patrimônio público, que não as decorrentes de ato doloso de improbidade administrativa, segundo o STF, estão sujeitas à prescrição, consoante decidido no RE 669069/MG, com repercussão geral reconhecida.

Isso implica observar que, apesar da ação de improbidade administrativa estar prescrita, seja pela prescrição geral ou intercorrente, é possível a continuidade da ação para analisar se a situação em concreto qualifica-se como improbidade dolosa ou não.

Isso porque caso haja esta configuração, a quantificação do ressarcimento ao erário poderá ser aplicável, embora as demais sanções já não possam mais ser determinadas em razão da prescrição.

Agora que você já sabe como funciona a prescrição na Improbidade Administrativa, é importante que você consulte um advogado especialista para saber se no seu caso pode ser reconhecida a prescrição.